政府外聘法律顾问和公职律师作用发挥研究

一、背景

自1988年9月深圳市政府率先设立法律顾问至今，我国政府法律顾问制度已走过31年的发展历程。政府法律顾问从早期为政府担任代理人参加诉讼，到如今为政府重大决策提供法律意见、协助起草和修改重要法律文书，服务范围越来越广泛。政府法律顾问制度的建立和实施，对于促进各级政府及其部门依法行政、加快法治政府建设产生了积极影响。“普遍建立法律顾问制度”是党的十八届三中全会确立的改革任务。党的十八届四中全会进一步明确要求：“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”

为贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，积极推行法律顾问制度和公职律师、公司律师制度，充分发挥法律顾问、公职律师、公司律师作用，2016年6月16日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》（以下简称《意见》），《意见》要求到2017年底前，中央和国家机关各部委，县级以上地方各级党政机关普遍设立法律顾问、公职律师，乡镇党委和政府根据需要设立法律顾问、公职律师，国有企业深入推进法律顾问、公司律师制度，事业单位探索建立法律顾问制度，到2020年全面形成与经济社会发展和法律服务需求相适应的中国特色法律顾问、公职律师、公司律师制度体系。

二、作用发挥

自政府法律顾问相关政策出台后，为淮南市供销社外聘法律顾问和公职律师、规范自身依法行政行为提供了法律依据，同时也在制定重大决策、依法行政过程中发挥了积极意义和重大作用。

2009年，因市政府扩大龙湖商圈规划，田家庵区政府将市供销社老办公楼列入旧城改造范围，建造中央国际购物广场。2009年11月，市供销社与万远置业有限责任公司签订《关于市供销社营业、办公楼及院内土地因扩大龙湖商圈项目拆迁就地还原新楼房的合同书》，就市供销社原办公楼拆迁就地还原事宜达成协议。后因万远置业公司私自违约，擅自抵押和出租，致使办公楼无法还原和办理不动产权证。

早期，由于政府外聘法律顾问和公职律师相关政策未出台，相关制度未建立，市供销社在2015年之前虽成立专项工作组，多次召开专题会议和主任办公会，但是仍然进展缓慢，问题没有得到有效解决。2014年10月20日，中国共产党十八届四中全会召开，首次以全会的形式专题研究部署全面推进依法治国。会上明确要求：“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”

2015年7月30日，市供销社按照中央精神，在主任办公会议上决定：聘请律师处理拆迁还原工作。9月16日，市供销社与安徽俊诚律师事务所签订《专项法律服务协议书》，对方指派蒲光万律师为此案件代理人。工作组与律师多次与万远公司负责人协商交涉，2015年9月17日，工作组向市万远置业有限责任公司提出《关于市供销社原办公楼拆迁还原等相关事宜的意见》，书面要求万远公司承担违约责任，支付延迟交房违约金、租金、办公用房不足部分面积赔偿金，依法维护供销社合法权益。2017年1月，工作组先后多次前往市房产局、市房产登记交易中心、市土地局、市不动产登记管理局等部门调查了解，落实还原房产权备案情况。经市社主任办公会议研究，在万远置业公司目前无法履约的情况下，先接收部分房屋。2017年1月23日，万远公司移交了6-7层办公用房的钥匙，2017年2月9日，市供销社在律师的协助下，向万远置业公司发出《律师函》，并向田区法院提起诉讼，运用法律手段维护合法权益。2018年10月15日田区法院下达民事判决书，判决万远置业公司向供销社交付位于淮南市田家庵区中央国际购物广场1500平方米营业用房（具体交付位置3层302号中的1500平方米）和6-7层办公用房2500平方米并协助办理房屋产权证。2019年1月8日，市供销社向田区法院递交了强制执行申请书。2019年4月9日，田区人民法院向房产局、淮南市不动产登记中心下达协助执行通知书，将位于淮南市田家庵区中央国际购物广场6-7层办公用房房屋产权登记至淮南市供销合作社联合社名下。2019年7月25日，市供销社办理了6-7层办公用房房屋产权证（共26本），面积1677.41平方米。至此，市供销社办公用房问题得到解决，目前市供销社法律顾问正在和万远置业公司进行交涉，争取2020年将应还原给供销社的营业用房面积产权登记办理到市供销社名下。

不得不说，历时10年错综复杂的市供销社老办公大楼债权债务问题能够得到解决，外聘律师在其中发挥了重大的作用。

三、存在问题及不足

但是在多年的实践过程中，还是暴露出了政府法律顾问存在的一些不足。一是法律顾问工作涉及领域广泛，顾问的工作量偏大。比如，市供销社聘请的法律顾问，同时也是其他政府部门的法律顾问，很难全面顾及各方面。二是被聘的法律顾问因资历老、影响力大，故而其时间、精力无法保证。比如我单位聘请的法律顾问因其工作繁忙，以致参与法律顾问工作较少。三是使用频率不高。在一些地方，聘请法律顾问后几乎不用，或仅仅是出了问题才想起找法律顾问解决。四是管理不到位，相应的工作机制和规则不健全。五、有资历、有经验以及能在专业领域发挥作用的律师较少，故后期市供销社又聘请了安徽喻泉律师事务所杨广保律师担任市供销社法律顾问。

四、意见建议

这些不足妨碍了政府法律顾问制度作用的充分发挥，建议采取有效措施加以解决。

1、优化队伍组成。根据中央相关要求，政府法制机构中符合条件的工作人员可以被确定为法律顾问，按照公务员进行管理，而符合条件的专家、律师则可以被选聘为外聘法律顾问。就专业条件而言，被选聘为法律顾问的专家应当是在相关领域有专长、有建树的专家，且有从事法律顾问工作的时间、精力。被选聘为法律顾问的律师应当具有若干年执业经验，且专业能力较强。外聘法律顾问应保证一定的人数，以便他们对某些重大法律问题能够进行集体讨论，保证其提供的法律意见的正确性。

2、制定工作规则。各级政府及其部门应制定相应的政府法律顾问工作规则，对法律顾问的工作原则、工作职责、选聘条件、选聘程序、聘用合同的签订、履职的条件保障、权利义务、监督考核等问题作出具体规定，以促进法律顾问工作规范化。法律顾问团组也应结合工作实际，制定自身工作运行机制，包括以专报形式及时向政府及其部门报送法律顾问的重要意见、建议或调研成果；对于重大行政决策、重要行政行为，应以召开会议的方式进行论证；每季度召开一次例会，每年年底或年初召开一次工作座谈会，以保证法律顾问工作顺利进行。

3、完善履职保障。应当在确定外聘法律顾问享有依据事实和法律提出法律意见、获得与履行职责相关的工作条件、获得约定的工作待遇等重要权利的基础上，进一步完善法律顾问的履职保障。主要包括法律顾问有权应邀参加或列席相关会议、考察、调研等活动；有权依委托对特定事项进行调查，有关部门或单位应当给予协助、配合；在履职过程中，有权独立发表法律意见，不受其他单位和个人干涉；有权查阅与履职相关的文件资料等等。政府法制机构应积极为法律顾问提供履职所必需的条件保障。

4、建立监督机制。应当制定法律顾问工作的监督、考核办法，对法律顾问的履职情况、工作业绩等进行监督和考核，考核结果作为续聘的依据。对于认真负责、工作取得显著成效的法律顾问，可以进行表彰奖励。如果发现法律顾问违反聘用合同约定，应当予以解聘；对于法律顾问违反工作规则规定的义务，造成重大经济损失或恶劣社会影响的，除予以解聘并通报其所在单位外，还应当依法追究其相应责任，以此督促法律顾问更好履行自己的职责。

总之，希望政府外聘的法律顾问，能够进一步提高政治站位，心系部门发展，多议大局之事、多立发展之论、多献务实之策，切实当好行政科学决策的“智囊团”、依法行政的“助推器”和沟通百姓的“连心桥”。